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  当今的世界已进入“知识爆炸”的时代,各种新技术、新知识层出不穷,且其更新的周期大大快于以往任何时代。科技进步成为推进我国经济和社会发展,提高我国综合国力和国际竞争能力的关键因素。党的十一届三中全会以来,特别是随着科技体制的改革,我国的科技创新事业得到了迅速的发展,“科教兴国”和“可持续发展”战略作为国家发展的长远战略,正在越来越深入人心,在各方面逐步贯彻落实。

  一、国家财政的投资一直是科研和技术创新资金的主要来源

  在长期的计划经济体制下,我国建立起一种以政府部门研究机构为主体,以垂直领导关系为特色的科技体制。财政拨款曾是科学技术研究和开发的惟一资金来源。随着经济体制改革的不断深入发展,为了适应社会主义市场经济的需要,科技界开始了以解决科技与经济的结合问题和科技成果的转化问题为主要目标的体制改革,力图建立以企业为主体、适合我国国情的科技体制以及多元化的科技投资模式,与此同时,科技研究与开发的资金来源情况也出现了相应的变化。

  (一)国家财政的科技投入数量增长比重下降。

  国家财政用于科学技术方面的支出,分为两种形式:一种是直接拨款,即国家财政预算内安排的科研经费支出;另一种是间接投入,即国家通过减税让利等各种优惠政策,将本来应上缴财政的部分资金留给企业或科研单位,鼓励它们加速技术进步和新产品开发。国家财政的拨款又分为中央财政拨款和地方财政拨款。目前,国家直接拨款的科研经费主要有:科技三项费用、科学事业费、科研基建费,另外在其他部门的事业费中也包括一部分用于科技方面的支出。
  科技三项费用是指新产品试制费、中间试验费和重大科技项目补助费,近年来其使用范围不断扩大,主要用于国家重点科技攻关项目计划、科技创新计划等重点科研项目。科学事业费是指各级科技行政主管部门归口管理的科学事业费,以及中国社会科学院系统的科学事业费。科研基建费是指政府预算支出科目中基本建设支出里面用于科研机构基本建设的资金,主要包括:国家重点实验室、国家工程研究中心、重大科学工程、基础科普设施等的建设费用。
  近年来,国家财政一直处于收不抵支的赤字状态,但每年支出中科技拨款的总量仍保持了逐年有所增长,由1986年的113亿元增加到1999年的543.9亿元,增长幅度为381.33%,其中,中央财政科技拨款由1986年的74亿元增加到1999年的355.6亿元,增长380.54%;地方财政的科技拨款由1986年的38亿元增加到1999年的188.3亿元,增长395.53%。在1999年的财政拨款中,中央财政拨款占65.4%,地方财政拨款占35.6%,它们分别占本级财政总支出的8.6%和2.1%。
  然而,一方面由于这些年经济增长速度很快,另一方面财政又进行了一系列以放权让利为措施的改革,使得国家财政收支占国内生产总值的比重持续下降。在这种情况下,尽管科技投入占财政支出的比重基本持平,而且在中央财政支出中科技投人的比重还有所上升,但国家科技投入占国内生产总值的比重还是呈现了较明显的下降趋势(表2)。
  表2 国家财政科技投入情况
年份
财政科技投入资金(亿元)
科技投入占财政支出比重(%)
财政科技投入占gdp比重(%)
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
112.57
113.79
121.12
127.87
139.12
160.69
189.26
225.61
268.25
302.36
348.63
408.86
438.60
543.90
5.11
5.03
4.86
4.53
4.51
4.74
5.06
4.86
4.63
4.43
4.44
4.43
4.06
4.12
1.10
0.95
0.81
0.76
0.75
0.74
0.71
0.65
0.57
0.52
0.51
0.55
0.55
0.66

资料来源:根据《中国统计年鉴(2000)》及财政部有关资料整理。
  在国家财政的科技投入中,中央财政的科技投入增长较快,而地方财政的科技投入增长较慢。与此相反的是,这些年来,地方财政总支出的增长速度明显快于中央财政总支出的增长速度,因而出现了中央财政支出中科技投入的比重不断增加,而地方财政支出中科技投入相对减少的情况(表3)。
表3 中央与地方财政科技投入情况 (%)
年份
国家财政科技投入构成
科技投入占本级财政支出的比重
中央
地方
中央
地方
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1999
62.07
62.62
66.08
68.53
67.43
67.79
68.72
71.74
69.71
70.76
72.90
72.52
65.40
37.93
37.38
33.92
31.47
32.57
32.21
31.28
28.26
30.29
29.24
27.10
27.43
34.60
8.12
8.17
8.53
8.56
8.42
9.07
9.78
9.67
11.03
10.64
11.33
10.72
8.6
2.98
2.75
2.47
2.21
2.08
2.15
2.30
2.16
1.85
1.87
1.88
2.04
2.1
  
资料来源:财政部公共支出司有关资料。
  出现这种情况总体而言是正常的,它一方面反映了中央政府对科学研究工作非常重视,在财政支出比重下降的情况下,还保证了科技投入的不断增长;另一方面也反映了科研体制正在不断改革的状况。一般来说,中央所属的科研单位有相当一部分是从事基础研究的,这部分科研不宜于市场化,在世界各国也大都是主要由政府资助的;而地方所属的科研单位主要是从事应用研究的,这些科研单位正在走向市场,将其成果商品化,因而他们的科研经费已经不再仅仅依靠政府来提供了,这也可以说是我国科技体制改革的成果之一。

  (二)科技资金的管理逐步改进。

  近年来,随着科技体制改革的深入,财政对科技拨款和管理的方式也有一定的改变:(1)拨款对象由以机构为主体转向管理以科研项目为主体;(2)科技项目经费由原来单一的部门管理发展为管理形式的多样化,目前国家根据各类科技活动的特点,采取了不同的管理形式,有部门管理、专家管理,还有基金制管理,也有的是几种管理形式相结合,较好地发挥了资金的使用效果;(3)科技项目的管理正在逐步走向法制化,国家对科技项目的管理已由过去的只管拨款逐步转变为合同制管理,由政府管理部门与项目承担单位签订合同加以约束,使科研工作逐步走向市场。
  资金管理的改进还表现在资金的使用性质上。过去我国的科研机构都是由国家财政提供资金,所以绝大多数科研资金用在了人员开支,即“人头费”上。近年来随着科研管理体制的改革,国家财政的科技拨款中,用于科研机构日常运行的经费,也就是用于“养人”的费用,比例越来越低,而用于科学和高技术研究的专项费用则越来越高,数量增长较快。仅从中央财政科技拨款的结构来看,机构的日常运行经费和专门用于科研的专项费用,二者的比例关系发生了根本性的变化,从1986年日常运行经费为科研专项费用的29.2倍,发展为1996年日常运行经费只有科研专项费用的1.99倍(表4)。从中可明显看出财政的科技拨款用于“养人”的部分大大减少了,有限的财政拨款更多地用在了科研项目上,这样就使资金的使用效率比以前大大提高了。

  表4 中央财政科技拨款中日常运行经费与科研专项费用变动情况
 
年份
日常运行经费(亿元)
比上年增长(%)
科研专项费用(亿元)
比上年增长(%)
日常经费与科研费用比例
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
14.6
14.9
16
15.7
18.5
19.7
21.3
24.7
34.5
34.7
36.7
0.02
0.07
-0.02
0.18
0.06
0.08
0.16
0.40
0.01
0.06
0.5
2.5
2.9
4.5
5.4
6.6
8.4
10.3
12.6
15
18.4
4.00
0.16
0.55
0.20
0.22
0.27
0.23
0.22
0.19
0.23
29.2:1
5.96:1
5.52:1
3.49:1
3.43:1
2.98:1
2.54:1
2.40:1
2.74:1
2.31:1
1. 99:1

  
    二、国家财政对科技创新的间接投入

  除了直接的投资之外,财政还在税收方面采取了一系列的优惠政策,从而间接地支持了科技创新和高新技术产业的发展。这些税收优惠政策很具体、很复杂,这里将它们主要概括为以下六个方面:
  1.鼓励先进技术和设备的进口。对进口的高新技术,给予特别的税收优惠。如外商为科学研究、能源交通等提供专有技术所取得的特许权试用费,所得税税率降到10%,技术特别先进或条件优惠的,经国务院税务主管部门批准,可以免征所得税。
  2.通过税收优惠引导国外资金投资于我国急需发展的行业,以利产业结构的优惠。在引进外资方面,有体现国家产业政策的行业性税收优惠措施,如在《外商投资产业目录》中,属于鼓励类的投资,其进出口都可以享受一定的税收优惠。
  3.建立和发展高科技园区,对园区内的企业实行区域性的税收优惠政策。目前国家在北京、天津、武汉、青岛等52个城市设立了高新技术开发区,区内高新技术企业的企业所得税税率减为15%;新开办的高新技术企业,投产后头两年免征所得税;其生产经营用房免征固定资产投资方向调节税;高新技术企业可以在区内设立保税仓库和保税工厂,他们生产的出口产品可以免征出口关税。另外,上海的浦东新区、福建台商投资区、海南洋浦开发区、苏州工业园区等,也都对高新技术企业实行一定的税收优惠政策。
  4.为鼓励重点行业的优先发展,引导产业结构的升级,国家还制定了行业性的税收优惠政策,如农业、能源、交通和林区等方面的投资都有相应的税收优惠。
  5.对教育和科研单位实行税收优惠。如在征收房产税和土地使用税时,对高等院校用于教学和科研的建筑免征;固定资产投资方向调节税对国防工业、科学研究、开发试验等方面的投资都使用零税率。
  6.鼓励科技创新,对专利收入和技术转让收入实行税收优惠。如对个人转让著作权和科研单位取得的技术转让收入免征营业税等。
  7.鼓励企业不断使用新技术、开发新产品。对企业开发出的新产品所带来的利润,给予一定的税收优惠。
  这些税收优惠政策对我国的科技创新起到了巨大的促进作用,相当于国家财政对科技创新间接地投入了一笔相当可观的资金。近年来我国一部分高科技企业发展十分迅速,特别是一些基本是白手起家的民营高科技企业,能得到十分迅猛的成长,与国家给予的税收优惠政策是分不开的。

  三、科技资金来源日益多元化,风险投资刚刚起步

  随着我国经济体制改革的不断深入,国际、国内的竞争日趋激烈,企业在实践中也越来越体会到科研和技术创新的重要性,因此,不少有远见的企业家将进一步发展的希望投向科研和高新技术的开发,他们或者直接投资购买已经开发出来的科技成果,将其产品化,或者与各科研院所合作,根据市场需要开发新的高科技产品。科技与市场的结合,使得原来单纯依靠国家拨款的科研单位,将科研成果转化为产品,推向市场,取得了可观的经济收入。
  目前,政府所属的科研机构已经有相当一部分被推向了市场,实行了企业化管理。科技投入中来自非财政性的资金正在逐年增长,近年来已经逐渐超过了国家拨款的数量。以1998年为例,当年国家财政的科技投入438.6亿元,而各科研单位自筹的资金达到655.1亿元,向银行贷款171亿元,非财政性的资金占到科技投入总额的65.32%。1999年全国共筹集科技活动经费1460.6亿元,比上年又有了较大幅度的增长。资金来源渠道的多元化,大大改善了长期以来困扰我国科技界的资金不足问题,加上科技管理体制改革的不断深入,我国近年来在科技创新方面取得了令世人瞩目的可喜成绩。
  在风险投资方面,我国虽然起步较晚,但已经出现了很多可喜的苗头。1985年我国几个政府部门就联合建立了“中国新技术创业投资公司”,可以说是第一家专营风险投资的全国性金融机构。继而又成立了由国家科委、国防科工委、香港招商局三方合资的“中国科招高技术有限公司”。1992年沈阳市建立了科技风险开发投资基金,采取了贷款担保、贴息垫息、入股分红等多种投资方式,为企业发展高新技术分担风险。由国家经贸委和财政部联合创办的中国经济技术投资担保公司,是以促进科技进步为主要目标,为企业开发高新技术、进行工业性试验提供担保业务。1998年北京成立了北京高新技术产业投资股份有限公司和北京科技风险投资股份有限公司。它们都为摸索风险投资的发展提供了宝贵的经验。
  1999年在部分地方财政的支持下,建立了科技创新风险投资基金。上海创业投资有限公司和上海技术产权交易所在1999年同时挂牌,标志着高科技风险投资机制在上海正式启动。由上海财政出资6亿元组建的上海创业投资有限公司(创投公司),主要任务有两项:一是通过有关资金管理公司和托管银行向处于风险期的中小型科技企业和科研机构的高新技术项目投资,待项目成熟时,公司所占股份即通过新建立的技术产权交易所或其他途径,套现成货币资金退出,在获取回报后继续寻找新的投资项目;二是吸引和带动海内外各种创业投资基金,不断扩大创业投资规模,形成多元化投资网络。目前,上海风险资本市场已经运作,第一家资金合作者是上海实业控股有限公司,它投资2亿元,并发挥广泛的海外合作优势,与创投公司紧密合作。中国建设银行上海市分行、上海浦东发展银行和中国民生银行上海分行成为首批创投资金托管银行并签订了协议。上海申银万国证券研究所成为创投公司的专门咨询机构。
  为了进一步推动科技创新和建立起规范化的风险投资机制,1999年中央财政特别拿出10亿元建立了科技型中小企业技术创新基金,用于支持那些科技成果转化商品化项目,支持科研院所整体转制中科技型企业的产业化项目,以及产学研联合项目和海外留学人员携带具有产业化前景的高新技术项目。基金资助项目由专家严格评估,主要采取贷款贴息和无偿资助两种方式。
  目前香港的创业板(二板)股票市场已经建立,内地一些具备条件的企业已经或正在准备在那里上市;国内的科技板(二板)股票市场也开市在即。相信随着市场退出机制的建立和完善,我国的风险投资在可以预见的将来一定会得到更快的发展。

  四、国有投资公司的重点正逐步向高科技领域转移

  改革开放后我国先后建立了一批规模较大的政府投资公司,主要是向一些政府扶持的行业进行投资,其中也包括一些高新技术产业。目前这些公司正在根据中央的有关方针和政策积极调整产业投资结构,将投资重点从传统产业逐步向高科技产业转移。据初步统计,目前中国投资协会60家有经营职能的投资公司约投资了200个高科技项目。
  由于这些投资公司对高科技产业比较陌生,最初涉及高科技产业投资时,都采取了审慎的态度,先投入少量资金进行探索,在产品、市场都明朗后,再进行大规模的资本投入。投资公司最初投人到每个高科技项目的资金只有数百万元,随着对高科技行业的深入了解,目前对较有把握的高科技项目,一个项目的投入就多达10亿元。如国家项目“909工程”的资本金为47亿元,上海一家公司投资了10亿元,国家开发投资公司作为国家出资人投资了2.62亿元。在成立高科技投资项目时都建立了现代企业制度,使高科技企业成立之初就在非常规范的环境下运行。在这样的条件下,投资公司无论是增加资本金以达到控股地位,还是减持股本、逐步退出投资项目都比较顺利。
  政府投资公司在积极开拓高科技产业投资领域过程中,采取了多种形式。首先是从单纯的项目参与转变为成立高科技投资公司,建立高科技项目数据库。目前,政府投资公司系统与中国科学院、清华大学、北京大学等科研单位和高等院校都建立了联系,将科研院校的科研成果转为现实高科技产品,加快了科研产业化的进程。一些投资公司不仅参与高科技产业化,而且介人了产品的研究与开发,真正成为科技转化为生产力的“孵化器”,使国有投资公司在高科技产业的投资具有了风险投资的色彩。
  另外,国有投资公司还联合民营投资主体共同投资高科技领域。国有投资公司是国有独资企业,由于历史的原因,其合作的对象往往是国有公司和国外有实力的公司。党的十五大进一步明确了民营经济的地位,加之民营经济的发展已经具备了与国有投资公司合作的前提,因此政府投资公司在投资高科技领域时,还不断地联合民营投资主体共同参与。一些项目还是民营经济绝对控股。

  五、我国高科技发展及有关财税政策存在的问题

  (一)我国高新技术园区的发展过快过热,形成盲目竞争和资金的分散。

  目前我国有国家级高新技术区52个,除西藏和青海之外,全国各省、市、自治区都有。许多省市的高新技术园区又向一区多园发展。如北京是一区三园,天津是一区四园,上海是一区六园;同时地方级的高新技术园区不断发展。到目前为止,地方省市一级批准建立的高新技术园区,已达60多个,大学科技园区已建立约30个,民营科技园区也不断出现。据估计现在我国已经建立的各种类型的高新区150多个。高新技术园区的形成需要具备一定的条件:一是智力密集,有一批科技成果和能够实施成果转化的人才;二是较发达的市场经济环境。一般来说,经济文化十分落后的地区,是不具备或基本上不具备这样的条件的。这也是科技园以往大都集中在发达国家的基本原因。中国是一个发展十分不平衡的大国,科学文化还相对落后,科技人员、受过大学教育的人在总人口中的比例是很小的。但是改革开放以来,我国经济发展很快,部分地区又集中了较多的高等学校和科研机构,已经具备了创办高新技术园区的基本条件,使得这些地区成为经济高速增长的领头羊,如北京的中关村。但我们也应看到,相当一部分高新技术园区的起点比较低,或者说是先天有些不足。一些地方对高新技术园区的认识存在误区,以为引来资金、引进项目,买些高新设备就可以办个高新技术园区。据报道,我国西部的一个大城市,其下辖的几个县级市(都是农业县,有的刚刚脱贫)在近期都不约而同提出要把本地建设成为该大城市的“硅谷”,发展高新技术产业,并着手划出一片土地,设立引资工作机构,提供新的行政编制,要求健全行政机构。从这条消息可以看出“硅谷热”在国内的虚火很旺。这种虚火的点燃带有明显的行政手段色彩。真正市场竞争的好处在于优胜劣汰,而行政安排和保护下的竞争难以公平展开,结果是谁也好不了,谁也死不掉,造成资源的浪费。在我国,“撒胡椒面”式分散、重复建设而造成严重浪费的例子实在是不胜枚举。在高新技术园区的建设上一定不能再重蹈覆辙。

  (二)战略性“制高点”科技攻关项目财政支持不足。

  涉及国家安全和战略性“制高点”的高新科技,诸如“两弹一星”、航天航空技术和电子信息产业更新换代核心技术等,是出多少钱发达国家也不会让中国引进的,必须“以我为主”集中力量组织科研攻关,以求赶超。我国历史上战略性科技攻关项目取得世界瞩目的成就,与财政支持有不可忽视的联系。市场化改革中转轨时期一系列新矛盾、新问题的制约和财政的连年困难局面,客观上使这种支持与国际政治格局演变与经济竞争升级的客观要求相比,虽“竭尽全力”,但仍显不足,需要在“集中力量”和改进支持方式、提高效率等方面,探索新的思路。

  (三)政府支持高新技术发展办法陈旧,效益低。

  我国由政府建立的所谓“风险投资”,不少采用的却是无偿拨款的办法。1999年由中央财政拿出10亿元建立了中小型企业科技创新基金,在将近两年的运行中,虽然支持了不少中小企业的发展,对它们的科技创新起到了有力的推动作用,但在基金的管理上却基本沿用了过去管理财政拨款的办法,除少数项目采取了无息贷款的形式,大部分资金是无偿拨给企业的。这样,国家既不持有股权不能参与收益分配,也不能在企业获得利润后收回原来的投资。几年前设立的国家火炬计划项目也是这样管理和使用的。这些资金支持的主要都是民营的中小企业。这种做法既不符合“高风险、高回报”的风险投资本质,也有悖财政无偿投资应形成国有资产的产权原则,是一种新的“大锅饭”做法。(科技型中小企业技术创新基金自1999年6月25日正式启动,到2000年1月31日1999年度项目申请截止,共收到申请项目3329项,申请基金总额40亿元,经过技术、经济专家评审,评估机构评估和招标代理机构评标,并经科技部、财政部批准立项项目1089项,共安排基金8.16亿元。在批准立项的1089项中,给予无偿资助支持的项目759项,占立项总数的69.7%;支持金额5.5亿元,占总支持金额的67.2%,其余为贷款贴息项目;平均每个项目支持强度为75万元。按项目阶段划分:处于研发阶段的项目占27.4%;按企业的注册登记类型划分:16.5%为国有企业,9.6%为集体所有制企业,5.7%为股份合作企业,1.6%为联营企业,8.4%为股份有限公司,48.2%为有限责任公司,2.4%为私营企业,6.9%为中外合资中方控股企业,0.7%为其他类型企业。)

  (四)现行经济政策法规与发展风险投资相互矛盾。

  在我国现有经济法律法规中,有一些与风险投资运作规则相冲突的地方。虽然《投资基金法》、《风险投资法》已列入国家立法规划,但从总体上讲,法律法规不健全和不成体系,仍是突出的现实问题。我国大多数企业科技投入能力较弱,金融市场又不健全,目前各地高新技术园区都利用各种渠道,采取各种方式筹措资金,但仍远远不能满足高新技术园区发展的需要、o资金短缺仍然是制约我国高新技术产业发展的重要因素。规范的股份制和发达的资本市场本是构建风险投资机制的基石。要促进高新技术的发展,应在有效的监督管理下允许同业拆借,允许建立非银行金融机构,成立科技信用社,建立创业板证券市场,允许合资、外资金融机构进入高新技术园区等。而在我国这些条件都不很成熟,过去又发生过一些影响很坏的非法集资诈骗案件,因此现行的金融管理法规规定,不允许建立吸收民间存款的风险投资基金。这是一个很大的矛盾。需认真研究如何创造条件消除风险投资在中国发展的法律障碍,完善扶持高新技术产业发展的风险投资机制,放宽对高新技术产业的金融政策,同时又要保护老百姓的利益,防止非法集资重演。

  (五)风险投资以政府为主角,其资金来源有限,资本结构单一,运作不力。

  虽然我国已先后成立了一批具有风险投资性质的公司,但比起日新月异的科技进步,风险资本从数量上还相差甚远。根据对上海市“八五”期间获市科技进步奖的623项成果的抽样调查,科技研究开发资金、成果中试转化资金、批量生产资金分别为6378.5万元、9637.8万元、66001.1万元,三者资金比例为1:1.51:26.03。而在国际上,这三者的比例一般为1:10:100,才能达到研究开发成果较好地转化为商品,形成产业。如果按此比例计算,仅上海“八五”期间获奖科技成果转化资金就需要6.3785亿元,而实际投入仅有0.964亿元,约为理论资金需求量的15%,缺口达5.42亿元。而这个缺口恰恰是“财政拿不出,银行不敢贷,企业没能力”。在国外这个缺口是由风险投资来填补的。我国风险投资基金起步较晚,基金规模小。据统计,目前我国各个省市创建(包括筹建)的各类科技投资信托公司、科技风险投资公司和创业投资基金有100多家,企业投资规模约50亿元,很难承担起弥补中试转化短缺资金的重任。
  在已建立的风险投资公司中,绝大部分的资本金来源是政府财政拨款。地方政府以财政资金或银行贷款作为风险投资,希望通过扶持高新技术项目发展,带动地方经济腾飞,带有一定程度的盲目急躁和一厢情愿。财政基本职能在于提供公共产品,维护稳定和收入再分配,花的是纳税人的钱,从本质上来说不宜于直接用于进行风险投资。事实上,绝大部分政府成立的风险投资公司的组织管理机制并没有按照真正的风险资本的要求而建立,不少已经演变成为一般性的国有非银行金融机构,很少敢于涉足风险投资领域。有些则由于内部管理失控,经营严重偏离方向。如我国第一家国家风险投资企业——中国新技术创业投资公司的破产就是一个典型案例。政府作为主要出资方的同时,又参与投资的运作与管理,而政府官员多无风险投资经验,常常是顾及“政治风险”而忽视“金融风险”。同时政企不分、约束软化也难以避免导致寻租行为,为投机分子提供了种种缝隙。目前已经有人以中介机构面目向企业许诺搞到无偿的创业基金拨款,并从中分成。

  (六)税收优惠对科技创新的激励在系统性、着力点、力度、制度设计等方面存在种种不足。

  1.系统性差。我国现行的各项税收优惠政策主要是通过各个分散的行政规章来规定的,这样的税收优惠虽然具有灵活性。但缺乏系统性和规范性,优惠政策总体目标和配合关系也不够明确。
  2.环节、对象掌握不当。现行税收优惠主要是对企业、科研成果的优惠,而忽视了对具体科技开发项目、科技开发环节(r&d环节)的优惠,这不利于促进科技创新和产业升级。现行税收优惠重点放在企业所得税优惠上,大多针对科技成果的收入给予减免税优惠,而忽视了事前的扶持。事实上,一项成熟的或成功应用于社会生产生活的科技成果,一般要经历实验室研究、中间试验和产业化三个阶段。前两个阶段风险大、收益小或几乎没有收益,应该是政府扶持的重点,而现行的税收优惠政策侧重于对企业开发新产品所带来的利润予以一定的税收减免,对企业用于科研开发的投资以及开发过程中可能的失败,在税收上照顾得不够。1996年4月,国家税务总局在《关于促进企业技术进步有关税收问题的规定》中开始对企业科研活动实施鼓励措施,即允许研究开发费用按150%比例在税前扣除、但仅限于研究开发费用比上年实际增长10%以上的盈利企业,其50%的超额扣除部分不能超过其应税所得额。这种做法可能会人为造成对非盈利企业的税收歧视。优惠对象仅限于取得收益的创新行为,对未取得收益的创新行为则未给予优惠,这不利于从根本上鼓励科技创新和产业升级。
  3.方式、手段落后。税收优惠方式简单落后,基本局限于税率优惠和税额的定额减免,没有采取或没有充分运用国际通行的加速折旧、投资抵免、加大费用列支、延期纳税、亏损结转和提取投资风险准备金等。在税率和税基两者之间,国际通行做法是选择后者,侧重于税基方面,这样针对性强,效果好,能确保税收优惠政策有的放矢。
  4.按“区”优惠发生扭曲。在经济转轨的过程中,我国很多税收优惠政策是因某一方面的需要而临时出台,没有总体上的产业导向。税收优惠以区域优惠而不是以产业优惠为主导,出现了同一技术水平的项目在高科技开发区内外税负不同。一方面,对于区域内高科技企业在取得享受优惠待遇资格后,因改变经营方向或其他原因不再属于国家政策扶持范围时,企业已享受的减免税不予以追征,会造成保护落后、限制市场机制作用的消极影响;另一方面,以区域为标准实行税收区别对待的做法,有悖于税收公平原则,造成企业纷纷挤往开发区,甚至在开发区内“假注册”,引起不必要的人、财、物的浪费,违背了运用税收政策促进科技创新和产业升级的初衷。
  5.对人力资本投资鼓励不足。我国掌握高新技术的人才较缺乏,税收优惠政策应当鼓励人才成长,但缺乏鼓励人力资本投资的税收优惠政策。我国个人所得税中对科技人才的优惠政策甚少,只限于省级以上政府发放的“科技奖金”和“政府特别津贴”,在调动科研单位和科技工作者的积极性,促进企业和个人进行人力资本投资方面力度明显不够。
  6.生产型增值税抑制企业投资与科技创新。我国目前实行“生产型”增值税,企业固定资产投资所含税金不能从销项税金中抵扣,这样,就造成有机构成较低的加工行业的进项抵扣比重大,税负轻,而基础原材料、能源产业和高新技术产业的进项抵扣比重小,税负重。
  7.所得税重复征收抑制企业重用科技人才加强研究开发。在劳动力市场业已形成的情况下,企业为留住科技开发人才,势必要对他们支付较高薪酬,同时缴纳较多的个人所得税,但在税务部门征收企业所得税时,科技人才高薪酬部分又往往不允许计人企业成本开支而必须进入企业所得税应纳税所得额,形成重复课税,抑制了企业重用科技人才、加快研究开发的积极性。
  8.税收与产业、技术政策和改革措施配套不够。一些业已明确的国家产业政策、技术经济政策倾斜,在税收政策方面尚无配套的鼓励内容,或鼓励的力度不足。方兴未艾的知识产权、科技人员持股、期权制等改革,也亟待得到税收政策的呼应和配合。
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